Судлаач, эдийн засгийн ухааны доктор /PhD/
Монгол Улсын Төрийн албаны тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгыг УИХ 2017 оны арванхоёрдугаар сарын 17-нд баталснаас хойш хоёр жил, хэрэгжүүлж эхлээд бараг нэг жил хагас болж байна.
Төрийн албаны тухай хуучин хууль нь 7 бүлэг, 41 зүйл, 185 заалттай байсан бол шинэчилсэн найруулгаар хуулийн 23 бүлэг, 77 зүйл, 240 заалттай болж бүлгийн тоо 16-аар буюу 3.3 дахин, зүйлийн тоо 36-аар буюу 1.7 дахин, заалтуудын тоо 55 -аар буюу 29.7 хувиар нэмэгджээ.
Хуулийн бүлгүүдийн хувьд тухайлбал, “Төрийн албаны эрхэм зорилго, ангилал, зарчим, стандарт, санхүүжилт” гэсэн 2 дугаар бүлэг, “Төрийн өндөр албан тушаалтны зэрэг зиндаа болон төрийн бусад албан тушаалын ангилал, зэрэглэл, төрийн жинхэнэ албан тушаалын зэрэг дэв” гэсэн 4 дүгээр бүлгийг шинээр томьёолж, “Төрийн албан тушаалын ангилал, төрөл, төрийн албан хаагчийн хувийн хэрэг, тоо бүртгэл” гэсэн 3 дугаар бүлгийг өргөжүүлэн томьёолсон. Зарим бүлгийн хуучин хуулийн заалтыг бүлэг болгож өргөжүүлэн томьёолжээ. Бүхэлд нь бүлгүүдийг 7 хэсэг болгожээ. Ийнхүү шинэчилсэн найруулга бүхэлдээ тоо хэмжээ ихээхэн нэмэгдэж, бүтцийн хувьд бүлэг, зүйл гэсэн 2 шатлалаас хэсэг, бүлэг, зүйл гэсэн гурван шатлалтай болсон.
Аливаа хуулийн гол зорилго юунд орших вэ. Олон шатлалтай, том хэмжээтэй байхад орших уу гэдэг асуулт үүсч байна. Хэрэв тийм бол хуулийн шинэчилсэн найруулга энэ зорилгыг хангаж байна. Гэтэл бодит амьдрал дээр манай хууль тогтоох үйл ажиллагаанд амь бөхтэй байгаа хязгаарлагдмал, хуучирсан, догматик хандлага нь хөгжлийн шаардлагыг хангахгүй байна. Иймд Төрийн албаны тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгатай холбоотой зарчмын хэдэн асуудлыг хөндье.
Нэгдүгээрт, төрийн үйл ажиллагаатай холбоотойгоор УИХ-аас баталж байгаа хуулиуд дахь суурь ойлголтыг томьёолох асуудал. Төрийн албаны тухай хуулийн 3.1.1-т төрийн албыг ““төрийн алба” гэж төрийн зорилт, чиг үүргийг Монгол Улсын Үндсэн хууль, бусад хууль тогтоомжийн хүрээнд хэрэгжүүлэх, төрийн бодлого боловсруулах, төрөөс зайлшгүй үзүүлэх шаардлагатай бусад үйлчилгээг нийтэд хүргэх үйл ажиллагаа, бүтэц, зохион байгуулалт” гэж тодорхойлсон нь маш зөв, систем бүрдүүлэгч агуулгатай тодорхойлолт болжээ.
Төрийн албаны бүрэлдэхүүн хэсгүүд /гааль, татвар, аудит зэрэг/ гэдэг нь юуны өмнө төрийн үйл ажиллагаа байдаг. Зөвхөн үйл ажиллагаагаар тогтохгүй, уг үйл ажиллагааг зохицуулах хууль тогтоомж, түүнийг хэрэгжүүлэх байгууллага, механизм, хүний нөөцийн цогц бүрдэл юм. Гэтэл ихэнх хуульд хүний нөөцийн асуудлын ач холбогдлыг дутуу үнэлж үздэгээс зөвхөн хоосон хөндий байгууллагуудын нэгдэл мэтээр томьёолж байна. Тухайлбал, саяхан шинэчилсэн найруулсан Төрийн аудитын тухай хуулийн 3 дугаар бүлэг нь “Төрийн аудитын байгууллагын тогтолцоо, зохион байгуулалт, бүрэлдэхүүн” гэсэн нэртэй. Өөрөөр хэлбэл, байгууллагын тогтолцооны тухай л ярьж байна. Гэтэл байгууллагын тогтолцоо гээд байгаа нь байгууллагын бүтцээс ямар ялгаатай вэ. Одоогийн эрх зүйд ямар ч ялгаагүй, зүгээр л байгууллагуудын жагсаалт болоод байгаа юм.
Иймд цаашид төрийн албаны бүрэлдэхүүн хэсгүүд болох салбаруудыг “төрийн үйл ажиллагаа, түүнийг зохицуулах хууль тогтоомж, хэрэгжүүлэх байгууллага, механизм, хүний нөөцийн цогц бүрдэл /тогтолцоо/” гэж томьёолж байх санал гаргаж байна. Асуудалд ингэж системийн онолын үүднээс хандвал эхлээд аливаа тогтолцоонд оролцогч талуудыг тогтоож, улмаар тэдгээрийн эрх, үүрэг, хариуцлагыг тодорхойлж, нийгмийг удирдах төрийн байгууллагуудын бүтэц, үйл ажиллагааны механизмыг тогтоох зэргээр тэдгээрийн хооронд үүсдэг харилцаануудыг логик уялдаагаар нь шат дараалуулан зохицуулах гэсэн дарааллаар хуулийг боловсруулах учиртай.
Хоёрдугаарт, Төрийн албаны үйл ажиллагааны зарчмын асуудлаар хуулийн 7.1 дэх заалтад Монгол Улсын Үндсэн хуулийн нэгдүгээр зүйлийн 2 дахь хэсэгт заасан зарчмаас гадна 7 зарчмыг баримталж байхаар заажээ. 2002 онд баталсан Төрийн албаны тухай хуулийн зарчмуудтай харьцуулан авч үзвэл, улс төрийн албан хаагчаас бусад төрийн албан хаагч улс төрийн нам, эвслийн үйл ажиллагаанаас ангид байх, төрийн жинхэнэ албан тушаалд иргэнийг томилохдоо гагцхүү чадахуйн зарчмыг баримтлах, ашиг сонирхлын зөрчлөөс ангид байх гэсэн 3 зарчим нэмэгджээ. Эдгээр зарчмууд нь нийгмийн хөгжилтэй холбогдон нэмж тусгаж болох шаардлагууд боловч Монголын төрийн алба үйл ажиллагааныхаа зарчмуудыг 15 жил тутам 38.5 хувь хүртэл солиод байх юм уу гэсэн асуулт гарч байгаа юм. Төрийн албаныхаа зарчмыг тодорхойлох асуудалд ингэж хандаж байгаа нь УИХ-ын хууль тогтоох үндсэн үйл ажиллагаа ямар түвшинд байгааг харуулж байгаа юм.
Гуравдугаарт, эрх зүйн агуулгаараа хуулийн гол зорилго бол хууль үйлчлэх төрийн тогтолцооны бодит үйлчлэлийг хуульчлан тогтоох асуудал билээ. Нийгмийн амьдралд төрийн албаны үйл ажиллагаа, үр дүн хэрхэн нөлөөлдөгийн иргэн бүр мэднэ, мэдэрнэ. Зүйрлүүлж хэлбэл, төрийн алба нь “төр” гэдэг амьд бие махбодийн “яс булчингийн тогтолцоо”юм. Толгой нь ямар ч сайн бодлого боловсруулаад яс нь муруй, булчин нь сул бол хөдөлж чадахгүй нь ойлгомжтой.
Төрийн албаны хувьд түүнийг гардан хэрэгжүүлэгч эд эс нь бодит хувь хүмүүс, ажилтнууд, мэргэжилтнүүд, нийтдээ төрийн албан хаагчид байдаг учраас тэдгээрийн үйл ажиллагааг зөв зохицуулах, удирдах асуудал гол асуудал билээ. Төрийн албан хаагчид гэсэн энэ бүхэл бүтэн нийгмийн давхарга нь төрийн ажлыг үнэн сэтгэлээсээ, жинхнээр нь, үр ашигтай, үр дүнтэй хийж гүйцэтгэх хөдөлгөгч хүчтэй, дотоод сэдэлтэй байж байж сая үүргээ гүйцэтгэж чадна. Ингэж төрийн албан хаагчдийн зүгээс төрийн ажлыг үнэн сэтгэлээсээ, жинхнээр, үр ашигтай, үр дүнтэй хийдэг байх хөдөлгөгч хүч, дотоод сэдлийг хуульчлан тогтоох асуудал бол Төрийн албаны тухай хуулийн амин сүнс юм. Ийм амин сүнстэй байж сая төрийн алба өөрөө өөрийгөө хөгжүүлж байх учиртай.
Энэ асуудалд төрөөс нэлээд анхаарч, нэн шинэ түүхэндээ, тухайлбал, ардчилсан зарчимд шилжсэнээсээ хойш хэд хэдэн хууль гаргасан. Үүнд, анх 2002 онд УИХ-аас “Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай” хуулийг баталсан. Энэ хуульд төсвийн байгууллагаас бүтэц, орон тоогоо өөрсдөө зохицуулах, төсвийн зарцуулалтаа хянаж хэмнэлтээ зарцуулах, төрийн албан хаагчдын урамшууллыг шийдвэрлэх зэрэг зах зээлийн эдийн засгийн зарчмуудыг түлхүү оруулснаар төсвийн байгууллагын төдийгүй, төрийн албаны хөгжлийн хөдөлгөгч хүч, дотоод сэдлийг шийдвэрлэхээр заасан. Харамсалтай нь энэ хуулийн үйлчлэлийг төрийн сангийн тогтолцоогоор хэт хязгаарласнаар төрийн алба социализмын үеийн захиргаадалтын хэлбэрээсээ салж чадаагүй юм. Ийнхүү төрийн албыг хөгжүүлэх гол зарчмууд нь үйлчлэхээ больсон атал үр дүнгийн гэрээ байгуулах, дүгнэх ажлыг хэт дөвийлгөн, үзүүлэлтүүдийг олшруулсанаар төрийн албанд илүү хүнд суртал ч үүссэн.
Энэ тухай уг хуулийн үйлчлэлийг шалгах асуудлаар Засгийн газраас нийслэл дээр ажлын хэсэг ирж ажиллах үед, 2003-2004 оны үед нийслэлийн хэд хэдэн агентлагийн дарга нар дээрх асуудлыг шүүмжилж, “Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуулийн үйлчлэлийг ингэж хязгаарласнаар хууль үр дүнгүй болж, хуулийн хэрэгжилтээс гарч байгаа үр ашиг нь хуулийн дагуу байгуулж байгаа үр дүнгийн гэрээ байгуулах, түүнийг дүгнэхэд гарч байгаа цаасны зардлыг ч нөхөхгүй байна” гэж шүүмжилж байж билээ.
Улмаар уг хуулийг 2013 оны нэгдүгээр сарын 1-ний өдрөөс эхлэн хүчингүй болгож, түүнд тусгасан санхүүжилтийн зарчмуудыг 2011 онд баталсан төсвийн тухай хуульд тусгасан гэж үзсэн. Гэвч дээрх хоёр хуулийн үйлчлэл төрийн сангийн тогтолцоогоор хязгаарлагдсанаар бодит амьдрал дээр хэрэгжээгүй, ийм ч учраас наад зах нь сүүлийн 20 жилд төрийн алба хөгжсөнгүй, боловсронгуй болсонгүй, харин ч улам хүнд суртлын шинжтэй болж, бодит ажил зохион байгуулахаас илүүтэйгээр үндсэн ажил нь бичиг цаас боловсруулах ажил болж хэвшлээ.
Харин 2011 онд баталсан Төсвийн тухай хуульд төрийн албаны хөгжлийн хөдөлгөгч хүч, дотоод сэдэлтэй холбоотой санхүү, төсвийн зохистой удирдлагыг хэрэгжүүлэх, төсвийн зарлагын хэмнэлт, үйл ажиллагааны нэмэлт орлого, тэдгээрийг зарцуулах зэрэг хэд хэдэн чухал заалтыг тусгасан боловч олигтой хэрэгжүүлсэн юм алга л байна. Та бүхэн төсвийн зарлагаа хэмнээд, үйл ажиллагааны нэмэлт орлого олоод, ажилтнуудынхаа нийгмийн асуудлыг шийдвэрлэсэн тохиолдол өнгөрсөн хугацаанд хэр олныг мэдэх вэ. Төрийн албыг хөгжүүлэх хөдөлгөгч хүч, дотоод сэдлийн асуудлыг шийдэх ёстой Төсвийн тухай хуулийн дээрх заалтууд хэрэгжих төсвийн орчин бүрдээгүй байгаа юм биш үү. Эсвэл төсвийн асуудал хариуцсан төрийн захиргааны төв байгууллага ийм орчныг бүрдүүлэхгүй байна уу. Эсвэл ийм орчныг бүрдүүлэх сонирхол ерөөсөө алга уу. Төрийн албыг хариуцсан дээд байгууллага үүнийг мэдэхгүй байна уу, анхаарахгүй байна уу. Анхаарах хэрэггүй гэж үзээд байна уу.
Уг нь төрийн албан хаагчийн ажлыг зөв төлөвлөөд, төлөвлөсөн ажлаа хийх бололцоогоор /бүрэн дүүрэн шаардлагатай бололцоогоор биш юм гэхэд тухайн тохиолдолд байгаа бодит бололцоогоор нь/ нь хангаад, үр дүнг нь цөөн тооны чанарын үзүүлэлтээр тооцоод, түүний нь дагуу цалин хөлс, урамшууллыг нь ялгавартай олгоод явахад л төрийн албан хаагчдын идэвх өөрөө сэргээд, төрийн ажил чанаржаад, төрийн алба хөгжөөд боловсронгуй болоод л явчих юм л даа.
Үүнтэй холбоотойгоор төрийн албан хаагчийн цалин хөлсний асуудлыг хөндье. Цалин хөлс нь зах зээлийн эдийн засгийн нэг үндсэн капитал болох ажиллах хүчээ хөлсөлдөг хувь хүний үйл ажиллагааг хөдөлгөгч гол хүч болж байдаг. Гэтэл Монгол Улсын төр энэ чухал хүчин зүйлийг ашиглаж чаддаггүй, социализмын үеийн хавтгайруулах зарчмаар хэрэглэдэг зуршлаасаа салахгүй байна.
Монгол Улсын хөдөлмөрийн харилцааг зохицуулах “үндсэн хууль” болох Хөдөлмөрийн тухай хуулийн 47 дугаар зүйлд цалин хөлс нь 1/ үндсэн цалин, 2/ нэмэгдэл хөлс, 3/ нэмэгдэл, 4/ шагнал урамшууллаас бүрдэнэ гэж заасан. Одоогийн байдлаар төрийн албанд үндсэн цалинг хөдөлгөхгүйгээр нэмэгдэл хөлс, нэмэгдэл, шагнал урамшууллаар асуудлыг зохицуулах гэж оролдож байна. Ингэхдээ дээрх нэмэгдлүүд болон шагнал урамшууллын хэмжээг ч бас хязгаарлачихсан. Иймд нөхцөлд цалин хөлс нь олигтой хөдөлгөгч хүч болж чадахгүй байгаа нь бүгдэд ойлгомжтой байгаа, хүүхдийг чихрээр хуурах төдий л үүрэгтэй байгаа. Сүүлийн жилүүдэд зарим салбарын үйл ажиллагааг өөрчлөх, тодорхой үр дүнд хүрэх зорилгоор Авилгатай тэмцэх газар болон шүүгчдийн цалинг дундаж цалин хөлснөөс зарим тооцооллоор 6.2-3.1 дахинаар нэмэгдүүлж үзсэн боловч энэ нь эерэг үр дүнд хүрээгүй. Олон нийтийн ярьж байгаагаар сөрөг үр дүнд хүрч, АТГ-ынхан авилга авдаг болж, шүүгчдийн авах авилгын хэмжээ цалингаа дагаад өссөн ч байх магадлалтай.
Төрийн өмчит болон оролцоот аж ахуйн нэгжүүдийн удирдлага ажилтнуудаас хэд дахин өндөр цалин, урамшуулал авч байгаа нь тэдний өөрсдийн үйл ажиллагааны үр дүн биш байдаг. Энэ нь Монгол Улсын хувьд бол үндсэндээ дэлхийн зах зээл дээр гаргаж байгаа байгалийн баялгийн үнийг хэлбэлзлээс үүдэн үүсч байдаг ашгийг хуурамчаар завшиж байгаа үйлдэл юм.
Цалин хөлсийг төрийн албыг хөгжүүлэгч хөдөлгөх хүч болон хэрэглэх гол механизм бол үндсэн цалинг ашиглах явдал юм. Үндсэн цалингт ялгавартай тогтоох, наад зах нь төрийн албаны шатлал дотор нь ядаж, дээд, доод гэсэн хоёр хязгаар үзүүлэлтийг тогтоон ашиглаж болох юм. Ингэснээр төрийн албан хаагчийн ур чадвар, ажлын үр дүнгээс нь хамааруулан түүнд олгох цалин хөлсний үндсэн хэмжээг хоёр дахин хүртэл өсгөж олгох боломж үүснэ. Өөрөөр хэлбэл, ажлаа сайн хийдэг ажилтан ажил хийдэггүй арын хаалганы ажилтнаас хоёр дахин өндөр цалин хөлс авна гэсэн үг. Урамшууллын ялгаа ингэж хоёр дахин байх нь хангалттай. Нэг нь нөгөөгөөсөө хоёр дахинаар илүү сайн ажиллах нь боломжтой үйлдэл. Энэ бол бодитой үр дүн бөгөөд төрийн албаны хэмжээгээр хангалттай бодит үр дүн, үр нөлөөг бий болгож, төрийн албан хаагчийн хувьд мөн бодит урамшуулал болж чадна.
Дөрөвдүгээрт, төрийн албан хаагчдын ажлыг дүгнэх механизмыг байнга боловсронгуй болгож байх шаардлагатай. Одоог хүртэлх урамшууллын тогтолцоо нь төрийн албан хаагчийг ажлаа сайн хийх олигтой сэдэл болж чаддаггүй учраас албан хаагч ч түүнд нэг их анхаарал тавьдаггүй. Удирдлагын зүгээс бол ёс төдий ажил л болж байдаг. Үр дүнгийн гэрээгээр дүгнэж байх үед ч энэ нь хүнд суртлын тогтолцоо болж байсан тухай дээр дурьдсан. Шинэ хуульд ажлыг дүгнэх механизмыг яаж байнга боловсронгуй болгоо вэ?.
Төрийн албаны тухай хуулийн “Төрийн жинхэнэ албан хаагчийн ажлын гүйцэтгэл, үр дүн, олон нийтийн хяналт” гэсэн 13-р бүлгийн 52-56 дахь зүйлүүдэд товчхондоо төрийн жинхэнэ албан хаагч болон төсвийн шууд захирагчийн үйл ажиллагааг ажлын гүйцэтгэл, үр дүн гэсэн 2 шалгуураар дүгнэх, тэдгээр нь байгууллагын болон хувийн гүйцэтгэлийн төлөвлөгөө боловсруулж ажиллах тухай л заажээ.
Хуучин хуулиар төсвийн захирагчид болон төрийн албан хаагчийн үйл ажиллагааг үр дүнгийн гэрээний дагуу дүгнэж байсан бол шинэ хуулиар гүйцэтгэлийн төлөвлөгөөний дагуу л дүгнэх юм байна. Үйл ажиллагаа дүгнэх механизмыг нь боловсронгуй болгохын оронд нэр томьёог л өөрчилж дээ. Эрх зүйн үүднээс авч үзвэл “гэрээ” гэдэг нь агуулгаараа “төлөвлөгөө” гэдгээс илүү өргөн агуулгатай л даа. Иймэрхүү нэр төдий шинэ шинэчлэлийн бас нэг жишээ бол “ажлын байрны тодорхойлолт”-ыг “албан тушаалын тодорхойлолт” болгосон явдал юм.
Төрийн албаны тухай хуулийг сурталчлах зорилгоор өнгөрсөн онд төрийн албан хаагчдад Удирдлагын академи дээр баахан сургалт зохион байгуулж, 1 хүнд 1 сая төгрөгийн зардал гаргасан тухай мэдээлэл байгаа юм. Сургалтад хамрагдсан төрийн албан хаагчид тухайлбал “ажил дүгнэх үзүүлэлтэд ямар шинэчлэл хийгдсэн юм бэ” гэж асуухад хичээл зааж байсан багш нь арга ядахдаа, “ажил дүгнэх хүснэгт босоо байсныг хэвтээ болгосон” гэж хариулжээ. Өөр яах ч билээ, хөөрхий багш үүнд буруугүй л дээ. Гүйцэтгэлийн төлөвлөгөө боловсруулах журмаа боловсруулахдаа бараг хуучин журмаа хуулчихсан юм уу гэмээр, журмын 4.7.4-д хуучин “ажлын байрны тодорхойлолт”-оо яриад л явж байна лээ, мартчихаж дээ. Үр дүнгийн гэрээгээ жилд дөрвөн удаа дүгнүүлж байсан бол гүйцэтгэлийн төлөвлөгөөгөө 12 удаа дүгнүүлэх болжээ.
Шинээр оруулсан гэж онцгойлоод байгаа нэг асуудал бол чадахуйн зарчмын асуудал юм. Энэ бол эрүүл ухаанаар ч тэр, шинжлэх ухааны үүднээс ч тэр төрийн албаны суурь зарчмын нэг байх ёстой л доо. Хуучин хуульд томьёолж оруулаагүй байсан учрааас хэрэгждэггүй байсан ухааны юм яриад байх шиг байгаа юм. Хуульд томьёолж оруулсан ч гэсэн бодит ажил болгох механизмыг нь бүрдүүлж өгөхгүй бол хэрэгжихгүй л дээ. Тэр механизмаа хуулийн 66-р зүйлд заасан “хүний нөөцийн аудит” гэж хэлэх байх. Энэ бол механизм биш, механизмын нэг хэсэг болох хяналтын л арга хэлбэр шүү дээ. Томьёолол нь ч буруу. Аудитыг Төрийн аудитын хуулийн дагуу аудитын байгууллага л хийх ёстой болохоос байгууллага бүр аудит хийгээд байдаггүй. Одоо аягүй бол Төрийн албаны зөвлөл нь баахан аудит хийнэ гээд дүвчигнээд эхлэх вий дээ. Монголын хууль тогтоогчид асуудлын агуулгыг биш, пиар үг үсгийг илүүд үздэгийн нэг жишээ энэ юм. Аудит биш, шалгалтууд л хийх ёстой юм л даа, мониторинг ч гэдэг дээ.
Ингээд товчхон дүгнэвэл, Төрийн албаны тухай хуулийн шинэчилсэн найруулга нь төрийн албыг цаашид үр дүнтэй хөгжүүлэхэд зайлшгүй шаардлагатай механизмын асуудлуудыг шийдвэрлэж чадсангүй. Баахан зүйл заалт нэмж, хуулийн хэмжээг ихэсгэж, том, нүсэр болгож, нэр томьёог өөрчлөх ажлыг голлон хийжээ.
Төрийн алба бараг өөрөө хөгжих хөдөлгөгч хүч, дотоод сэдлийг механизмыг болгох замаар хуулиа боловсронгуй болгож, түүнийг хэрэгжүүлэх бодитой ажил зохион байгуулахгүй бол монгол төрийн алба цаашдаа хөгжихгүй, улам л хүнд суртлын аппарат болсоор байх болно. Баахан цаас үйлдвэрлэсэн, цаастай ажилласан, байнга орон тоо нэмж байгаа эрчимжээгүй арга замаар явдаг хэвээрээ л байх болно. 15 жилд ганц шинэчлэхдээ одоогийнхоо битгий хэл, цаашдын хөгжлийн шаардлагыг хангах хэмжээний шинэчлэл хийж чадаагүй болохоор урагшилсан гэж үзэх үү, ухарсан гэж үзэх үү.
